1. ATRIBUIÇÕES LEGAIS E O ESPAÇO DE ATUAÇÃO DOS CONSELHOS DE SAÚDE
A lei confere aos Conselhos de Saúde as atribuições de atuar na formulação de estratégias e no controle da execução das políticas de saúde, atribuições estas que são também do próprio Poder Executivo e do Poder Legislativo.
Por isso, segundo a lei, os Conselhos de Saúde "atuam na", compartilhando suas atribuições com os Gestores propriamente ditos (Ministério e Secretarias de Saúde) e as Casas Legislativas (Congresso Nacional, Assembléias Estaduais e Câmaras de Vereadores). Ao integrarem o Poder Público e o Estado, os Conselhos de Saúde têm diante de si a definição do seu espaço privilegiado de atuação onde devem exercer as suas atribuições. Nesse aspecto, é importante destacar que a grande amplitude e diferenciação desse espaço, inclui os demais órgãos do Poder Executivo, os Tribunais de Contas vinculados ao Poder Legislativo, o Ministério Público e o Poder Judiciário.
Aqui reside uma das estratégias centrais dos Conselhos de Saúde, que é a realização das suas atribuições legais no processo da permanente construção das suas articulações e relações especiais com os Gestores do SUS e com as Casas Legislativas.
Com relação às duas atribuições legais, cabe ainda uma consideração: a atuação na formulação de estratégias diz respeito a uma postura combativa/ofensiva/criadora de construção do novo modelo, e a atuação ao controle da execução das políticas, a uma postura defensiva, contra os desvios e distorções. Essas duas visões devem ser relativizadas: a atuação na formulação não deve ser "vanguardista" e isolada, mas sempre que possível, articulada e sinérgica com o Gestor do SUS (que tem assento no Conselho de Saúde), e o Poder Legislativo, sem qualquer prejuízo da autonomia e agilidade próprias do Conselho. Por outro lado, a atuação no controle da execução não deve ser meramente da fiscalização tradicional burocrática, mas sim de acompanhamento permanente da execução dos programas prioritários do SUS, de pesquisas por amostragem de usuários, prestadores e profissionais, e de indicadores de saúde. Isso, com o cuidado de não responsabilizar somente os serviços de saúde por todas as agressões à saúde dos cidadãos, que é também de origem social, econômica, racial, etária e de gênero.
2. OS OBJETIVOS E OS GRANDES OBJETOS DE ATUAÇÃO DOS CONSELHOS DE SAÚDE
Objetivos:
Contribuir para a Gestão no âmbito dos princípios do SUS, especialmente nos aspectos:
1. Situação de saúde da população sob o ângulo dos riscos sociais e epidemiológicos, dos direitos de cidadania dos grupos populacionais e de cada indivíduo.
2. Prioridades das intervenções (ofertas de serviços) de promoção, proteção e recuperação da Saúde da coletividade e de grupos de riscos.
3. Formulação de diretrizes e estratégias das intervenções do SUS (oferta de serviços), levando em conta a relação custo-benefício.
4. Formulação de diretrizes e estratégias para o processo de planejamento, compromissos de metas, orçamentação e execução orçamen tária.
5. Acompanhamento e avaliação do processo de execução dos planos, do orçamento e do cumprimento de metas, em função dos resultados de impacto na saúde da população geral e dos grupos de riscos, no âmbito das responsabilidades e atribuições legais do Gestor.
6. Receber dos demais órgãos da Gestão, todas as informações neces sárias ao cumprimento das atribuições legais do Conselho de Saúde, em relações de parceria e sinergismo.
Objetos:
1. O estado de saúde da população, identificado por indicadores sociais, epidemiológicos e pelas entidades representantes da população usuária, visando orientar os Conselhos de Saúde sobre as prioridades e as estratégias a serem assumidas pelos Gestores.
2. Os princípios constitucionais da universalidade, eqüidade, integralidade,descentralização,hierarquização/regionalização e participação, que constituem o referencial da construção do novo modelo assistencial e de gestão.
3. O velho modelo assistencial de saúde que privilegia os interesses dos fabricantes e fornecedores privados de medicamentos e equipamentos médico-hospitalares e serviços de saúde transformados em meras mercadorias, e que persistem em colocar o lucro máximo, sempre acima dos direitos da saúde da população usuária. Na oferta de serviços predomina a assistência às doenças, com alta porcentagem de assistência evitável ou desnecessária. Os valores desse modelo são a produção quantitativa de serviços, de média e alta complexi-dade, demanda espontânea a estes serviços, o lucro, o classismo e a exclusão.
4. O novo modelo assistencial de saúde, que privilegia os interesses e direitos de cidadania da população usuária, partindo sempre das suas necessidades, identificadas pelos indicadores sociais, epidemiológicos e pelas informações das entidades representantes dos usuários. Na oferta de serviços predomina a defesa da vida e a proteção da saúde, sem deixar de assistir os doentes, a partir de rede de Atenção Básica à Saúde resolutiva, eqüitativa e de acesso universal.
5. O velho modelo de gestão financeira, de materiais e de pessoal, e os instrumentos gerenciais que realizam o velho modelo assistencial.
6. O novo modelo de gestão financeira, de materiais e de pessoal, adequando ou criando novos instrumentos gerenciais que constróem o novo modelo assistencial.
7. As entidades e instituições representadas nos Conselhos de Saúde, visando sua permanente informação e alimentação com todas as deliberações, formulações e discussões consensuadas e aprovadas nas reuniões plenárias dos Conselhos.
3. RELAÇÕES DO CONSELHO DE SAÚDE COM A GESTÃO
Apesar dos Conselhos de Saúde integrarem a estrutura legal do Poder Executivo (Gestão do SUS), suas atribuições encontram-se limitadas ao espaço privilegiado e bem identificado de atuação na formulação de estratégias e no controle da execução das políticas de saúde.Por isso, os Conselhos de Saúde devem reconhecer as competências típicas da Gestão, que são: Planejamento, Orçamentação, Programação,Normatização,Direção/Gerência,Operacionalização/Execução e Controle/Avaliação.
O conjunto dessas funções configura o percurso que os recursos públicos devem fazer, desde a sua alocação inicial, até a "ponta" do sistema, quando devem ser transformados em ações concretas, benefícios e resultados para a população.
O fato de reconhecer essas funções como típicas dos gestores, não desobriga os membros dos Conselhos de Saúde de conhecer seus aspectos básicos ou as "vigas mestras" deste processo, a fim de controlá-lo a favor dos direitos da população usuária e do novo modelo assistencial. Expressões como: "Condições de Gestão" dos Municípios e Estados, "Comissão Intergestores Bipartite - CIB", "Piso de Atenção Básica - PAB", "Programação Pactuada Integrada - PPI", "Tetos Financeiros", "Regulação dos Planos e Seguros Privados", "Modalidades de Repasses", "Peça e Execução Orçamentárias", "Políticas de Investimento e Custeio", "SIOPS Sistema de Informações - dos Orçamentos Públicos de Saúde, NOB - Norma Operacional Básica" e outras, podem ser facilmente explicadas e aprendidas, assim como seu significado na construção do SUS, por todos conselheiros, de todos os níveis de instrução.
Caso o gestor, por qualquer motivo deixe de assumir qualquer das suas funções, cabe ao Conselho, dentro das suas atribuições, e esgotadas todas as possibilidades de convencimento e parceria, mobilizar forças sociais e instituições, o Poder Legislativo, o Tribunal de Contas, e o Ministério Público, visando o bom cumprimento de todas as funções da Gestão pelo gestor.
A pouca clareza sobre os limites entre as competências dos Conselhos de Saúde e dos órgãos típicos de Gestão, é conseqüência da baixa experiência acumulada, e de alguns equívocos e conflitos que afloraram no início, encontrando-se agora em fase de superação. Do lado dos gestores, a reação inicial de incômodo com as atividades dos Conselhos, e sua rotulação fácil de "basistas", "corporativistas", "partidarizados" e "dificultadores da eficiência da gestão". Do lado dos Conselhos de Saúde, a reação inicial de crítica negativista direta aos gestores, e sua rotulação fácil de "incompetência", "burocratismo", "fisiologismo", "cooptação", "autoritarismo" e "corrupção".
Todas as rotulagens fáceis correspondem, em ambos os lados, não a desvios reais e existentes, mas em regra, exageradas e generalizadas, fruto das inseguranças e preconceitos de ambos os lados.
Hoje já está evidente o processo de amadurecimento e superação deste tipo de conflito, inclusive porque já está demonstrado que o compromisso com o bem público não é monopólio nem virtude unilateral de nenhum dos lados. Também aprofunda-se o reconhecimento e respeito às atribuições legais específicas, tanto das funções da Gestão como do Controle Social através dos Conselhos de Saúde. É de se notar o crescimento de experiências de Conselhos comunitários e/ou gestores por unidades prestadoras de serviços, desde postos e centros de saúde até hospitais do SUS, a partir do final dos anos 90
4. RELAÇÕES ENTRE OS REPRESENTANTES DOS SEGMENTOS E ENTIDADES DENTRO DE CADA CONSELHO
Cada um dos quatro segmentos que integram obrigatoriamente o Conselho de Saúde (Usuários, Prestadores de Serviços, Profissionais e Governo), são naturalmente defensores das reivindicações específicas do segmento e dos associados das entidades, que por sua vez, foram criadas para dirigir a conquista dessas reivindicações. O funcionamento dos Conselhos de Saúde foi revelando que a simples soma das reivindicações e "direitos" de cada segmento, entidade e instituição, não é a mesma coisa que a realização das diretrizes da eqüidade e universalidade, através de metas e etapas concretas e realistas. Nem os recursos públicos crescem segundo a simples soma dos direitos e reivindicações de todos os segmentos e entidades.
Daí, decorreu o crescente exercício das articulações e negociações entre as entidades e segmentos, sempre em busca de avanços e conquistas a favor do SUS, da cidadania e do novo modelo assistencial e de gestão, e que ao mesmo tempo satisfaça, ainda que parcial e gradativamente, os interesses e reivindicações de cada segmento e entidade.
Este exercício e busca vêm caracterizando os Conselhos de Saúde como órgãos colegiados heterogêneos, plurais e conflituosos entre os segmentos e entidades, e ao mesmo tempo, tornando-os competentes e maduros para negociar interesses e conflitos a favor de conquistas parciais e gradativas do SUS, seus princípios e do novo modelo.
Pode-se hoje reconhecer, que os Conselhos de Saúde vêm acumulando a experiência de constituir um palco de disputa de projetos de sociedade, com origem em cada um dos quatro segmentos nele representados, e por vezes de cada entidade, porém, uma disputa que vem se limitando e direcionando ao espaço da construção da cidadania da Saúde e do SUS. É a característica legal dos Conselhos de Saúde, de serem simultaneamente Sociedade e Estado, que lhes confere esta delimitação e direcionamento.
Por isso, as disputas dos vários projetos de Sociedade não podem nem devem trazer para dentro dos Conselhos, os confrontos:
Situação
governamental X Oposição;
Um
partido X Outro partido;
Estado
X Sociedade;
Corporação
X Corporação;
Corporação
X Sociedade; e outros.
Estes conflitos são próprios das lutas democráticas, mas que no caso da Saúde já avançaram e pactuaram na Constituição e na Lei, para construir um sistema de cidadania, pluripartidário e social. Basta observar o mapa dos partidos nos municípios e estados há três gestões (últimos 12 anos), para constatar a "pluripartidarização" e continuidade do compromisso efetivo com o SUS, com os municípios "puxando" o processo, secundados pelos estados.
5. CRITÉRIOS BÁSICOS DA ELABORAÇÃO DAS PAUTAS DAS REUNIÕES ORDINÁRIAS DO CONSELHOS DE SAÚDE
É indispensável que os Conselhos de Saúde formulem sua Agenda de Temas Básicos na construção do SUS na sua área, com a necessária agilidade para acompanhar ou antecipar-se à Agenda Básica do Gestor correspondente, pois este é o responsável direto da construção do SUS. É imprescindível para o Conselho de Saúde articular canais de informações estratégicas sobre a agenda real dos temas e iniciativas do gestor.
Sob as condições acima referidas, os temas de cada reunião do plenário do Conselho, tanto na formulação de estratégias, como no controle das políticas, devem ser priorizados segundo três critérios iniciais:
a) Pertinência - O assunto é tanto mais pertinente quanto mais ligado às bases da construção do SUS e do novo modelo assistencial, re-fletidas na Constituição Federal, nas Leis Nacionais, nas Constituições Estaduais, nas Leis Orgânicas dos Municípios e nas Normas Básicas das Comissões Intergestores Tripartite e Bipartites.
b) Relevância - A experiência acumulada e o senso comum do plenário de cada Conselho, possibilita identificar os temas mais ligados às causas e menos às conseqüências, mais ao atacado e menos ao varejo, mais ao prioritário e menos ao secundário, enfim, os mais relevantes. Deve-se lembrar contudo, que a prioridade dos mais relevantes, não deve excluir o conjunto dos temas secundários, conse-qüências, do varejo, que, ao serem analisados no conjunto, proporcionam um exercício e aprendizado permanente para o Conselho chegar com realismo nas causas e estabelecer suas estratégias.
c) Oportunidade - É a sensibilidade e visão política que a partir da avaliação da conjuntura, indica para o Conselho, os momentos mais ou menos oportunos para a sua intervenção, porque se obriga a avaliar as demais fontes de interesses e poderes, também envolvidas com o tema, e suas mobilizações em torno dele. Este senso de oportunidade ajuda a ampliação das alianças necessárias e por vezes impres cindíveis, na Sociedade, no Poder Legislativo, no Poder Executivo e em outras instâncias. Mesmo que o tema seja pertinente e relevante, pode necessitar de melhor preparo, alianças e oportunidade, ou pelo contrário, pode necessitar posicionamento imediato do Conselho.
6. ASPECTOS IMPORTANTES DA APROVAÇÃO DAS DELIBERAÇÕES DOS CONSELHOS DE SAÚDE
Afora as deliberações consideradas emergenciais pelo plenário do Conselho de Saúde, a grande maioria dos temas pautados podem exigir duas ou mais reuniões para deliberar, ou para deliberações por partes, em cada reunião, ou podem necessitar de deliberação já na primeira reunião. Vai depender da complexidade do tema em si, que exige melhor conhecimento pelas entidades e segmentos, e da complexidade das articulações e negociações necessárias.
Em princípio, a deliberação final não deve excluir nenhum dos quatro segmentos: dois ou três segmentos não devem "bater chapa" contra os outros dois ou um, pelo simples fato que na vida real da sociedade, o SUS somente pode cumprir o acesso universal aos serviços, à eqüidade e à integralidade, com a adesão e participação dos quatro segmentos. O que não pode ser excluído na vida real, não pode também dentro do Conselho, e por isso o desafio é insistir no convencimento, na negociação e nas deliberações por consenso do plenário do Conselho.
As deliberações no campo da formulação de estratégias, mais pertinentes, relevantes e oportunas, que impliquem na adoção de medidas administrativas da alçada privativa do Gestor (Governo), devem ser homologadas pelo Governo, isto é, transformadas em ato oficial do gestor.
As deliberações referentes:
a) ao controle da execução das políticas de saúde, verificação da coerência dos atos do gestor e dos programas e ações de saúde, com as diretrizes do SUS, acompanhamento dos gastos públicos na saúde e seus resultados para a população; e
b) as articulações e organização interna do Conselho com os outros Conselhos de Saúde, com o Poder Legislativo e com outras instituições e entidades da sociedade, devem estar protegidas pela autonomia do Conselho de Saúde perante o gestor, isto é, não devem depender da homologação para se realizarem.
É oportuno lembrar que, os interesses e forças contrárias ao SUS e ao novo modelo assistencial e de gestão são ainda capazes de pressionar e influenciar importantes setores da área econômica, núcleos de poder e da própria sociedade, para impedir mudanças. Por outro lado, a competência das discussões e aprovações no Conselho de Saúde, envolvendo os segmentos e entidades mais diversos da sociedade, no Conselho representados, numa mesma deliberação, isto pode mobilizar força política capaz de continuar construindo o SUS, inclusive, quando a deliberação não é homologada.
7. O PAPEL DAS COMISSÕES DOS CONSELHOS DE SAÚDE
As Comissões do Conselho de Saúde podem estar previstas na própria Lei ou Decreto que cria o Conselho, ou podem ser instituídas pelo seu plenário, preferentemente constando no Regimento Interno, a não ser que sejam Comissões Provisórias ou Grupos de Trabalho. Em qualquer dos casos, o caráter deliberativo do Conselho de Saúde é privativo do seu plenário.
As Comissões e Grupos de Trabalho têm finalidade exclusiva de assessorar o plenário do Conselho, fornecendo-lhe subsídios de discussão para deliberar sobre formulação de estratégias e controle da execução de políticas de saúde.
Só para exemplificar, a Lei 8.080/90 atribui às Comissões Intersetoriais do Conselho Nacional de Saúde, a finalidade de articular políticas e programas de interesse da saúde. O plenário do CNS, através de uma definição interna, assim completou: "as Comissões e Grupos de Trabalho não são deliberativos, nem normatizadores nem programadores; devem recolher e articular as políticas, normas e programas das instituições e setores de interesse para o SUS, visando a sua consolidação para subsidiar o plenário do Conselho, que então considera a validade ou não, de deliberar".
8. RELAÇÕES DOS CONSELHOS DE SAÚDE COM AS ENTIDADES E SEGMENTOS REPRESENTADOS NO CONSELHO
O rico exercício das articulações e negociações na busca dos consensos em torno de temas estratégicos na construção do SUS, assim como nos esforços de convencimento e negociação transparente dos dissensos, evitando-se os confrontos, vem configurando os Conselhos de Saúde como "novos coletivos". Inusitados, devido a sua diversidade e conflituosidade internas, mas cada vez mais articulados em torno da consciência e da construção do SUS. Este "novo coletivo" vai construindo uma nova cultura política, que busca informações, analisa, avalia, formula estratégias e controla a execução das políticas de saúde, e esta nova cultura política já não corresponde à simples soma das culturas políticas de cada um dos quatro segmentos básicos e das entidades que integram o Conselho.
Daí a necessidade dos Conselheiros assumirem, gradativamente, a disposição consciente de retornar permanentemente para as suas entidades, tanto as deliberações do Conselho, como também as discussões que geraram as deliberações, com o objetivo de conquistar a adesão e mobilização das entidades, através das suas diretorias e assembléias. Aí reside o grande potencial da força política dos Conselhos de Saúde, e suas deliberações somente terão poder de mudanças para a construção do SUS, na medida que as entidades priorizem nas suas agendas de pressões e mobilizações, as deliberações dos Conselhos.
Por isso, o único limite do Controle Social através dos Conselhos de Saúde, será o grau de organização e mobilização de toda a sociedade na construção do Estado Democrático. Sob este ponto de vista, é desejável e legítimo que cada Conselheiro reconheça e assuma suas duas faces complementares de atuação: a da cultura política do "coletivo homogêneo" da sua entidade ou instituição de origem, e a da cultura política do "coletivo heterogêneo" do Conselho de Saúde.
9. RELAÇÕES DO CONSELHO DE SAÚDE COM O PODER LEGISLATIVO
A realização da reivindicação extremamente desejada pelas entidades e instituições para os Conselhos serem reconhecidos e criados em lei, requer uma mobilização competente perante os Vereadores nas Câmaras Municipais, Deputados Estaduais nas Assembléias Estaduais e Deputados Federais e Senadores no Congresso Nacional. A competência dessa mobilização deve, evidentemente, ser em função dos princípios do SUS e da composição democrática do Conselho, através das entidades mais representativas dos quatro segmentos (Usuários, Prestadores de Serviços, Profissionais e Gestores/Governo), garantindo que o caráter "pluralista" do Conselho seja o mesmo da Sociedade de cada Município e Estado. Inclusive porque a composição "da sociedade" muda (às vezes muito) entre os Estados e entre os Municípios. As entidades e instituições representadas nos Conselhos de Saúde, e os próprios Conselheiros, ainda não desenvolveram suficientemente as imprescindíveis articulações com o Poder Legislativo do seu município, estado e da União.
Aparentemente, há um razoável equívoco de limitar os esforços e conquistas da Democracia Participativa, somente ao Poder Executivo. Este equívoco pode agravar-se ao considerarmos que o Poder Legislativo é historicamente, o mais sensível à construção da Democracia e do Estado Democrático. É o primeiro que altera sua rotina de atividades, às vezes profundamente, sempre que a sociedade se organiza e se mobiliza com mais vigor. Foi o Legislativo que legou à sociedade brasileira a "Constituição Cidadã", quando esta se mobilizou vigorosamente pelo final da ditadura e volta do Estado de Direito, e logo em seguida, as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas Municipais. O Legislativo votou a CPMF quando as entidades e instituições se mobilizaram pelo SUS, mesmo com o risco da "armadilha" financeira que acabou acontecendo. Agora, cinco anos após, com nova mobilização da sociedade, reforçada pelas instituições públicas de saúde, foi o Legislativo, que votou a Emenda Constitucional n.º 29, para o financiamento do SUS, que, apesar de estar aquém do necessário, significa grande avanço em relação à situação anterior, e coloca mais uma vez a construção do SUS na resistência ao perverso processo econômico-financeiro que obstaculiza as políticas sociais do país. Cabe lembrar que além do Legislativo, devem ser buscadas permanentemente parceria e sinergismo com o Ministério Público, Tribunais de Contas e demais instituições e entidades do campo da defesa do consumidor e do controle social.
10. RELAÇÕES DOS CONSELHOS DE SAÚDE ENTRE SI
A grande "novidade, complexidade e inexperiência" de exercer o controle social na Saúde, através dos Conselhos de Saúde, a partir de 1991, foi sendo realizada espontaneamente em cada Conselho que foi sendo criado, ano após ano, na década de 90. Também espontaneamente, Conselhos Municipais foram se apoiando em outros de Municípios vizinhos mais experientes, o mesmo acontecendo com os Conselhos Estaduais. Em 1992, o Conselho Nacional de Saúde elabora e aprova a Resolução n.o 33/92 para orientar os Conselhos Estaduais e Municipais. Tendo cumprido este papel, a própria Resolução n.o 33/92, requer hoje, atualizações que o CNS, passados mais oito anos de experiência, deverá promover.
Um outro aspecto que deve ser destacado nas relações dos Conselhos de Saúde entre si, é a iniciativa da realização, a partir da segunda metade dos anos 90, dos encontros de conselheiros e plenárias de Conselhos, fato positivo, de troca de experiências e fortalecimento do controle social, tanto no âmbito nacional, como estadual e microrregional. Para o prosseguimento do sucesso dos encontros e plenárias, não devem crescer no seu seio, algumas tendências, que resistem em organizar e mobilizar o controle social na amplitude do "pluralismo" dos próprios Conselhos. Elas dirigem seus esforços exclusivamente aos segmentos dos usuários e profissionais mais injustiçados, que apesar de constituírem a maioria das pessoas envolvidas com o SUS, não têm a finalidade de substituir as deliberações "pluralistas" de milhares de Conselhos de Saúde, imprescindíveis na construção do SUS no país. É necessário que estas tendências reconheçam que as lutas sociais das maiorias, contra o sistema financeiro insaciável, é luta histórica inexorável da sociedade e do Estado. A manipulação da indignação da maioria injustiçada, contra as entidades e instituições aliadas, dentro dos Conselhos e das plenárias de Conselhos de Saúde, revela grave distorção.
Também merecem destaque os esforços bem-sucedidos do Conselho Nacional de Saúde, que em parceria com a Secretaria de Políticas de Saúde do Ministério da Saúde realiza o cadastramento de todos os Conselhos Estaduais e Municipais, e um levantamento das condições de estrutura e funcionamento de todos eles, e, em parceria com a Secretaria de Investimentos em Saúde, o Projeto de Capacitação dos Conselheiros de Saúde e Membros do Ministério Público, com início previsto para os primeiros meses de 2001.
O último destaque refere-se a uma prática que vem se tornando bastante construtiva, que é o papel dos Conselhos Estaduais de Saúde como instâncias de mediação e conciliação para as tensões e questões internas pendentes dos Conselhos Municipais do mesmo estado, o mesmo acontecendo com o Conselho Nacional de Saúde em relação aos Conselhos estaduais.
Fonte http://conselho.saude.gov.br/pratica/pratica.htm#s1
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